【银河国际平台】偿还债务压力大,高速度公路大范围耗损

多家快速公路的目标仅期望能够按时“还本付息”,“盈利”是件奢侈的梦想

* 去年底36个地方政府债务余额逾3.8万亿元,两年增长近13%

路漫漫其修远兮,交通运输部将上下而求索,而这一求索在中央对地方债和地方融资平台进行铁腕整治之下,也面临新的路径转换。

快速路资金链绷紧

* 地方政策性债务管理中存在偿债压力大、借新还旧率高、变相融资突出等问题

近日,交通运输部副部长冯正霖在中国浦东干部学院学员论坛上畅谈了他对交通运输投融资体制改革的一些看法和总体思路。

过去几年的大量融资所带来的偿债风险怎样进行有效的化解?在防范风险与推进建设速度之间怎样找到一个平衡点?依然是摆在每一个地方政府面前的棘手难题。

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去年底融资平台公司、地方政府部门和机构债务余额较2010年分别增长22.50%及32.42%

冯正霖表示,发行政府债券将成为建设政府债务性公路的唯一途径。

傅哲祥很焦虑。

* 去年有9个省会城市本级政府负有偿还责任的债务率超过100%

原因是中央明确要求划清政府与企业的边界,政府债务只能由政府及其部门通过债券方式举借,不得通过企事业单位等举借,要剥离融资平台公司承担的政府融资职能,融资平台公司不得新增政府债务。这意味着,公路交通建设实施多年的“贷款修路,收费还贷”的投融资模式将发生根本性改变,即由“交通运输部门贷款”调整为“发行政府债券”。举债和偿债主体从各地交通运输部门调整为省级人民政府,政府举债建设的收费公路债务余额和车辆通行费收入全部纳入政府性基金预算管理。

他所担任财务部经理的某省交通投资有限公司,2012年将面对232亿元的债务到期。该公司是省属国有资产营运机构,2011年末总资产达到1379亿元、负债700多亿元,控制快速公路总里程超过2000公里。

北京6月10日 –
中国国家审计署周一发布审计报告称,截至2012年底,抽查的36个地方政府本级政府性债务余额超过3.8万亿元人民币,较2010年底增长近13%,同时警示在地方政策性债务管理中存在偿债压力大、借新还旧率高、变相融资突出等问题。

旧模式带来巨大债务隐患

“在整个‘十二五’期间,我们事实上到期的债务有360多亿元,而2012年就达232亿元,是最多的一年。”傅哲祥对《财经国家周刊》编辑说。

审计署表示,此次主要是为了摸清2011年以来地方政府性债务的增长变化情况,揭示债务管理中出现的新情况、新问题和风险隐患,促进加强地方政府性债务管理,防范和化解债务风险。而在2010年底时,这36个地方政府的债务余额占全国总额10.72万亿元的31.79%.

通过贷款建路,通过收费还贷,这一模式对中国公路建设居功至伟,但其带来的巨大债务隐患也日益明显。

2012年是地方融资平台的偿债高峰期。根据国家审计署披露的地方政府性债务审计结果显示,截至2010年底的10.7万亿元地方政府性债务余额中,2012年到期偿还的占到17.17%,即1.84万亿元。

审计显示,融资平台公司、地方政府部门和机构仍是主要的举借主体,债务余额增长较大,分别比2010年增长22.50%和32.42%;债务资金的投资主要集中在交通运输、保障性住房、土地收储和市政建设;而资金业源中,银行贷款和发行债券分别占78.07%和12.06%。但2012年底银行贷款占比下降5.60个百分点;发行债券、其他单位和个人借款增长较大,分别比2010年增加62%、125%,其中发行债券中的短期融资券和中期票据增长比率达113.40%。

2015年初,交通部官网公布了《2013年全国收费公路统计公报》,公报显示,截至2013年底,全国收费公路累计债务性资金投入为37556亿元,占收费公路累计建设投资总额的69.0%。

而这其中,因快速公路建设举借的债务,到2012年底的中国地方政府性债务余额中,为1.1万亿元。

“部分地区和行业债务负担较重,由于偿债能力不足,一些省会城市本级的债务凸显。只能通过借新债还旧债。”审计署文件中排在首位的问题显示。

在累计债务性资金投入中,银行贷款35160亿元,截至2013年底,全国收费公路债务余额为34308亿元。2013年度,全国收费公路还本付息支出占当年通行费收入的86.2%。2013年度,全国收费公路收支平衡结果为负661亿元,即整体亏损661亿元。

这样的还债并不轻松。“一方面经济下行,快速公路的通行费受到影响;另一方面,2012年的投资需要比2011年大,因此总体判断2012年的资金供求矛盾要比2011年更突出。”一位接近交通部的内部人士对《财经国家周刊》编辑说。

审计署还表示,一些地方通过信托、融资租赁、BT和违规集资等方式变相融资现象突出。这些融资方式隐蔽性强,不易监管,且筹资成本普遍高于同期银行贷款利率,如BT融资年利率最高达20%、集资年利率最高达17.5%,蕴含新的风险隐患。

今后,收费公路贷款的模式将终结,政府发行债券也将受到严格的约束。冯正霖表示,中央明确要求,各地一般债券和专项债券的发行额度,实行限额管理。地方政府举借债务,必须报本级人大或其常委会批准,同时把债券的“借、用、还”全部纳入预算管理,强化预算的严肃性和刚性约束,并建立严格的考核问责机制。

傅哲祥也提到了自己公司的偿债难处:“我们2012年的230多亿元债务,不可能由自有现金流所有清偿完毕,只能通过做一些债务策划,把这个债务推迟到明年,明年假如还不了,又推迟到后年,然后新债加旧债。假如整个5年的债务这样共计起来,估计会超过1000亿元。”

审计出的第三大问题则为融资平台公司退出管理不到位,部分融资平台公司资产质量较差、偿债能力不强。

那么,对于已经存在的大量公路债如何解决?冯正霖表示,对企事业单位举借的债务,凡属于政府应当偿还的债务,相应纳入一般债务和专项债务,特别是明确一些地方债务负担过重的,可申请发行地方政府债券置换,以降低利息负担,优化期限结构。

这样的压力,不是傅哲祥所在公司单独面对的问题。从2011年开始,就有包括云南公投“违约风波”、陕西交通“停贷风波”等新闻陆续爆出。

第四大问题则包括债务制度不够完善,债务资金管理使用不够规范。

发改委综合运输研究所研究员李玉涛表示,中央地方债新规对收费公路贷款模式的终结,某种意义上会遏制住部分地方政府不顾经济效益和偿还能力太过超前建设公路的趋势,在预算硬约束和融资紧门槛之下,公路建设的投资资金能更好地用在刀刃上。

过去几年的大量融资所带来的偿债风险怎样进行有效化解?在防范风险与推进建设速度之间怎样找到一个平衡点?依然是摆在每一个地方政府面前的棘手难题。

国际评级机构惠誉和穆迪此前相继警示中国地方债务风险。惠誉4月初宣布将中国的长期本币信用评级从AA-调降至A+,前景为稳定,称由于影子银行活动升温导致的信贷迅速膨胀引发金融风险;随后穆迪在确认对中国政府债券评级为Aa3同时,将评级展望从正面调整为稳定,原因之一就是中国在提高地方政府或有债务透明度来减轻潜在风险方面的进展没有达到预期。

政府主导,民资补充

除此之外,对于怎样规范快速公路投资、建设、运营主体和运作机制的思考仍旧不能停止。事实上,地方政府多年来“重建设、轻偿债”的政绩观所带来的“不理性”投资拉动,或是这一系列问题的根源所在。

以下为本次审计中列出的一些细节:

冯正霖谈了在新形势下交通部门对于未来融资和债务问题的思路:一要清理规范地方交通融资平台,加强与财政和金融部门的沟通,抓紧对存量债务进行甄别清理,凡属于政府应当偿还的债务,纳入财政预算统筹偿还的范围。二要控制好政府债务风险,建立健全债务风险预警及应急处置机制,对项目自身运营收入不足以还本付息的债务,要通过注入优质资产等措施提高偿债能力,要通过发行地方政府债券置换等方式努力降低存量债务利息负担、优化期限结构。三要确保在建项目后续融资,统筹各类资金优先保障在建项目续建和收尾,有贷款协议的应继续按照协议提供贷款。同时,应认真研究过渡期有关政策,确保交通运输发展资金不断链。

宏观面不乐观

–负债率过高。上述地方政府的审计数据披露,2012年,有9个省会城市本级政府负有偿还责任的债务率超过100%,最高的达188.95%,如加上政府负有担保责任的债务,债务率最高的达219.57%;还有14个省会城市本级政府负有偿还责任的债务已逾期181.70亿元,其中2个省会城市本级逾期债务率超过10%,最高的为16.36%。

对债务问题高度重视积极防范并不意味着交通部门就会停止公路建设的步伐,在债务性融资“关门”的同时,政府投资和社会资本引入的“门”也将打开。

恽绵所在的德利得物流公司,是做专业第三方综合物流服务的。从2012年年初开始,公司的大批客户的业务订单都在持续减少,其中最多的已减少了百分之十几。

–土地出让收入下滑酿风险。部分地方以土地出让收入为偿债来源的债务余额增长,但土地出让收入增幅下降,偿债压力加大;如审计的4个省本级、17个省会城市本级承诺以土地出让收入为偿债来源的,2012年以土地出让收入为偿债来源的债务需偿还本息2,315.73亿元,为当年可支配土地出让收入的1.25倍。

冯正霖表示,交通建设还需“政府主导”,这是由交通运输基础设施的公益性这一根本属性决定的。即使对一些有收益的政府公益性设施采取特许经营吸引社会资本投资,也并不改变其公益属性。所以,要继续保持现有车购税、成品油税费改革转移支付资金、港建费等专项资金特性,加大政府其他公共财政投入,确保专项资金发挥最佳使用效益。

“我们的供应商都是跨国大企业,他们在年初通过物流量预测、安排2012年计划的时候,就已看出一个显着的减少趋势。要是往年,每一年都要增20%到30%的计划,但是2012年连计划都是减少的。这是2012年和往年最不相同的地方。”恽绵对《财经国家周刊》编辑说。

–高速公路偿债压力大。有10个省本级2012年底高速公路债务余额比2010年增长近37%。但受经济增速放缓、货车流量下降、重大节日免收小型客车高速公路通行费等因素的影响,高速公路车辆通行费收入出现减收,一些地区高速公路债务偿还压力较大。

政府主导的前提之下,社会资本也将作为一个积极的补充部分。

除了德利得物流,经过编辑的多方采访,其他多家物流公司的订单量也在2012年1-4月份显着减少。这些物流公司当中,90%以上的业务都要在快速公路上去跑。他们的订单量减少,直接影响着快速公路的通行费收入。

–部分取消收费地区的政府还贷二级公路债务偿还面临较大压力。近年来,部分省份取消收费后,政府还贷二级公路的债务偿还、公路养护和建设资金完全来源于财政,虽然中央财政对截至2008年底已锁定的债务余额给予一定比例的补助,但由于锁定年度之后新产生的债务尚未给予补助、中央财政不承担债务利息,加上部分地方财政资金不到位等原因,有些地方政府偿债压力较大,甚至出现逾期债务。

冯正霖表示,有一定收益的公益性事业,将以特许经营的方式鼓励社会资本投入。投资者可以独自或与政府共同成立特别目的公司建设和运营合作项目。政府对投资者或特别目的公司按照特许经营权、合理定价、财政补贴等方式,遵循市场规则签订相关合同,并严格履行相应职责,但不承担投资者或特别目的公司的偿债责任。收费公路这种有一定收益的公益性事业,应当成为政府与社会资本合作的重点领域。

“受经济增长放缓影响,中国重点快速公路通行费收入同比增速低于2011年同期,环比增速减少。中国重点快速公路路段车流量总体看增速与2011年基本持平,但从车型上看,实际是小型车增得快,货车增幅低于2011年同期。特别是一些外向型经济的地区更显着一些。”招商局华建公路投资有限公司副总经理吴新华对《财经国家周刊》编辑说。

–变相融资风险。2011年至2012年,有6个省本级和7个省会城市本级通过信托贷款、融资租赁、售后回租和发行理财产品等方式融资1090.10亿元;12个省会城市本级和1个省本级通过BT和垫资施工方式实施196个建设项目,形成政府性债务1060.18亿元;3个省本级和3个省会城市本级的部分单位违规集资30.59亿元,合计2180.87亿元,占这些地区两年新举借债务总额的15.82%。这些融资方式隐蔽性强,不易监管。

分区域来分析,车流量同比均有所增长,但除东部地区外,其他地区增幅均低于2011年同期;分区域通行费收入同比均有所增长,但增幅均低于2011年同期,且环比均呈减少趋势。

–地方政府性债务管理制度不够完善。目前国家尚未出台统一的地方政府性债务管理制度,虽然部分地方政府出台了一些债务管理制度,但地方政府性债务的规模控制、预算管理和风险预警等管理仍显薄弱。

以几家上市公司为例:宁沪快速2011年一季度收入比2010年同期增长11.2%,但2012年一季度比2011年同期增长为4.2%,表现为增速放缓。

–部分单位违规取得和使用债务资金,部分债务资金未及时安排使用。其中:5个省本级和3个省会城市本级政府有关部门违规为817.67亿元的债务举借提供担保,部分单位以虚假或不合法的抵押物、高估抵押物价值等方式取得债务资金192.38亿元,部分单位违规发行企业债券和中期票据70亿元;一些债务单位违反合同约定将378.16亿元债务资金用于其他项目建设、归还到期债务或作为项目资本金,其中企业债券资金未按核准用途使用68.84亿元;有271.71亿元债务资金于2010年及以前年度举借,至2012年底仍未支出,闲置时间达2年之久,未发挥效益。

皖通快速2011年一季度收入比2010年同期增长16.2%。但2012年一季度比2011年同期减少了4.6%,已表现为负增长。

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在这时有的快速公路“收费还贷”政策中,通行费是快速公路收入的主要来源。其增速放缓趋势将直接对还贷产生影响。而在经济下行的背景下,快速公路行业面对的挑战还不止这一个。

(发稿 李然; 审校 杨淑祯)

尽管根据交通部的数据显示,公路的固定资产投资比2011年同期在减少中,但2012年交通基础设施建设资金需要仍维持在较大水准。

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“2011年尽管开始融资平台的清理整顿,但由于在以前的投资拉动期间,许多开工的项目还在建设中,比如像2010年开工,通常需要4年时间,到2013年才能完成,这些在建项目还是需要钱的。而这些项目这时还有很多,因此2012年的资金需要依然会很大。”
某银行相关人士对《财经国家周刊》编辑说。

交通部分析以为,信贷资金发放仍较为严格,短期周转贷款受到严格控制,非收费的普通公路不得新增贷款。同一时间,近两年又处在贷款债务偿还高峰期,进一步加剧了资金紧张局面。

此外,由于宏观形势主题变为稳增长,这表明着保障在建、续建项目标资金需要任务依然艰巨,加大投资仍是主要的经济发展策略,这会进一步加剧2012年的资金供求矛盾。

偿债隐忧

快速公路行业具有初期高投入、回报期长的特征。在这时发展模式下,省级快速公路建设主体债务规模无疑将会持续加大。通行费收入维持利息支付及少量债务偿付滚动的模式或要经受挑战。

“大多数建设主体的经营活动净现金流对利息的偿付倍数不足两倍,部分企业甚至达到了一倍左右,反映实业的偿付能力相当有限。”某信用评级公司评级总监对编辑说,“多数建设主体的利息覆盖倍数呈减少趋势,反映出利息增长的速度高于公司净现金流的增速,‘十二五’期间的高投资或将继续拉低偿债能力。”

“2004年以前,我们建的快速公路项目,效益的确是很好,毛利率甚至达到了90%以上。但是2004年以后,状况开始变差。从2006年到这时,我们的亏损已超过100亿元。这时我们下面通车的17个快速项目,只有4个是盈利的。”傅哲祥对编辑说。

他给编辑算了一笔账:以这时快速的建设造价为例子,假设一条快速公路造价为1亿元/公里,依照银行贷款的一年期贷款利率6.56%来算,一年的利息为656万元/公里。假设养护费依照最保守的成本的1.5%来算,为150万元/公里。这样算下来,每公里一年的支出成本为800万元。假如只付利息的话,每天每公里的通行费收入也要在22000元以上,才能够覆盖成本。

“但是从我们了解到的状况来分析,从2008年到2010年三年,快速公路的上市公司中,每天每公里通行费收入平均超过22000元的只有3家:深圳快速、广东快速和沪杭甬快速。”傅哲祥说。

事实上,多家快速公路的目标仅期望能够按时“还本付息”,“盈利”是个奢侈的梦想。

“这些快速公路公司,追求的是一种现金流的平衡,只要资金周转过来就可以了。不像上市公司一定要有利润的回报。这样,通行费收入要做到,第一能起码覆盖利息,第二就是要能维持运营管理养护。”吴新华说。

这一愿望,达到起来并不轻松。

国家发改委委托北交大做的一份交通运输体系债务问题研究显示,中国快速公路建设资产负债率已达70%以上。

另一个信号是:2011年7月8日,中诚信全世界信用评级有限责任公司发布调级公告,将收费公路行业展望由稳定调整为负面,原因是收费公路行业将要面对庞大的短期债务偿还压力。

以2011年爆出“违约风波”的云南公投的数据为例子,截止到2011年,新在建工程的共计投资需要为700亿元,利息接近40亿元,包括养护、人员工资的营业成本为22亿元,加上管理费用1.6亿元。而整个公司的年营业收入为49亿元。

在资金压力之下,中国多个快速公路项目出现了短暂停工现象。如陕北在建的陕西延快速公路26个标段中,因地方政府资金不到位,又过度依赖银行贷款,在银根收紧下,工程款被大量拖欠,引发该标段陆续停工24个。

还有杭瑞快速湖南段停工事件,将豫湘两省快速公路BOT合作项目推至风口浪尖。

近期,山西爆出7家省内煤炭企业通过BOT模式,每一个集团出15个亿元的资本金,筹措百亿资金进入快速公路建设市场的新闻。山西省交通厅长段建国指出:2012年快速公路建设资金渠道已基本落实,在建的23个项目工程施工队伍已所有进场复工。

“这正是源于山西的资金缺口由于融资平台贷不了款,那就换换想法,看能不能让煤矿出钱。”交通部科学研究院交通财政与金融研究所所长胡方俊对《财经国家周刊》编辑说,“我觉得煤矿进来也是对的,本来山西修路很大程度也是为了煤炭运输。并且煤矿是国有的,从财政的角度说也应该支持基础建设。”

脱离信贷依赖

之因此偿债高峰期会在今、明两年到来,是由于当年大部分融资平台都选择了三、五年的短期贷款。当时2009、2010年的时候,资金特别宽裕,快速公路建设作为基建投资,是各个银行争抢的项目对象。

“由于快速公路的建设期就要达到4到5年,为了保障资金流的稳定性,以前快速公路融资平台选择的贷款,都是15到20年的中长时间贷款。前两年只付利息,从第三年开始还本金。”前述某银行相关人士对《财经国家周刊》编辑说,“但是在投资拉动的那两年,银行为了抢项目,以三年或五年期的低利息贷款产品吸引贷款对象。”

成本更低的三、五年短期贷款快速成为正处在投资需要旺盛的融资平台公司的选择。但事实上,有些快速公路三年是没有建成通车的,因此在贷款期内没有收入来源进行还款。

当时银行的设计是,三、五年期的可以进行循环贷款,也就是到期以后再贷个三至五年,留出时间还上本金。

“当时有一个项目标建设资金贷款是通过银行招标的,但最终我们一看,那个中标银行自己提的条件,几乎就不可能达到。”该银行相关人士说,“那是个短期贷款,几年可以倒一次,然后期限很长,还有宽限期。那时候我感觉银行已不讲究收益,也不讲究利息,而只是想贷款出去汽车配件网采编。”

从2010年下半年开始到2011年,银监会开始整顿清理融资平台,出台了一系列的紧缩措施,包括不得债务展期,不得借新还旧等政策,彻底打乱了以前的还款计划。很多融资平台资金链陷入紧张。

此外,为控制一些地方融资平台无序贷款引发的潜在财政金融风险,银监会开始对各地融资平台实行名单制管理。最开始银监会建融资平台名单目标是保护名单内平台,进入名单的在满足一系列条件的状况下才可以有条件的放贷,不在名单内的一律不得放贷,事实上这是一个“白名单”。

但该政策到了后来,“白名单”变成了“黑名单”,退出名单管理的公司类平台可以依照通常商业化模式继续申请放贷,名单内的贷款融资则面对一系列的约束条件。很多陷入困境的融资平台向银监会反映这些问题,但这一政策大体上还在延续,使一些地方的交通厅、公路局面对难以得到银行授信的窘境。

由此看来,快速公路作为基础设施,是一个长时间稳定但不是高收益的项目,在贷款的时候,还要根据贷款项目标特征,选择与其相匹配的产品。这样尽管有经济周期,但是整个大的形势,不会有突发性的风险存在。

而更根本的原因,在于通过银行贷款进行融资的方法,受制于宏观经济影响较大。宽松的时候都没有问题,但是一旦实行紧缩的政策,风险顿时凸显华夏汽配网消息。在这时快速公路的融资方法中,银行借贷占总体融资方法的60%,开辟新的融资渠道显得很必要。

交通部科学研究院交通财政与金融研究副所长李晓峰介绍,应当逐步分类调整公路的融资结构,普通公路重点通过公共财政来融资建设,快速公路应该加强发行债券等直接融资的比重,躲避对信贷资金的过度依赖,并规范和引导社会资金投入。“要改变过度依赖信贷资金的结构,防止将鸡蛋放在一个篮子里。”李晓峰说

(本刊编辑范假如虹对此文亦有贡献)

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